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新形势下城市规划面临的困境与策略

2014-4-27 13:51| 发布者: dzly| 查看: 565| 评论: 0|原作者: 韩云

摘要: 由于立足于空间环境的传统城市规划,对于物质要 素与社会要素之间建立起来的联系所进行的思考常常过于 简单,因而在现实中不能真正有效地实现其理想,它必须 立足于现实主义而不是理想主义。
  在传统的计划经济体制下,政府作为城市规划管理的主体,与企业等开发建设单位之间处于整体利益一致的关系之中。城市规划的实施也在体制内主要通过行政手段来推进,使得政策意图和目标得以实现。但是随着向市场经济体制的转型,计划经济体制下的城市规划管理中利益一元化的主客体关系发生了明显的变化。政府与企业、社会之间,乃至不同政府部门和管理层级的各类管理主体之间,对于利益的追求和目标的认识并不总是一致。
  一、 城市规划面临的困境
  城市规划管理是政府进行城市化管理的重要手段之一,城市规划管理的制度建设和政策制定,通过对各类城市经济、社会活动空间布局的政策性宏观调控,影响着区域与城市发展的基本方向。具体来看,城市规划管理通过对各类城市开发活动的控制和引导,发挥着对土地、空间等资源的市场分配机制的干预作用,从而起到促进社会资源公平分配、协调城市发展的作用。进而城市规划管理的实施和运行,通过对微观层面的土地开发活动和建设项目的控制和引导,使得宏观层面的政策意图得以实现,城市发展的空间秩序得以建立。在市场经济体制下,房屋、土地、空间与环境不仅是经济、社会发展的重要公共资源,同时也是个人与社会财富的载体和来源。因此,对于房屋与土地利用的政府管制和政策影响,从本质上不仅意味着对个人财产权这一公民基本权利的干预,也意味着运用公权力对土地开发进行政策调控、对城市发展收益进行重新分配。
  在这一意义上,城市规划管理的意义很显然并不仅仅是在建筑与空间形态的物质环境层面上为城市发展建立有序的轨道。进一步来看,城市规划管理具有更深刻的经济、社会与政治含义。
  随着中央向地方分权的推行,城市以及基层政府对于土地开发的掌控能力明显增强。这使得中央与地方政府之间、不同的职能部门之间,对于城市发展目标和实施途径、方式的选择和判断出现了明显的分歧。不同政府层级间和部门间利益分化导致的管理目标不一致,使得城市规划对各类开发活动的控制和引导并不总能体现宏观政策意图。而程序和手段的不规范,更助长了政策性冲动与权力寻租的产生,也使得规划管理中出现更多的不确定性。
  二、 城市规划面临困境的解决措施
  首先,应从城市规划的法律地位着手寻找出路。
  对原有的法律、规范重新论证、补充,将城市规划完整地纳人现行的规划体系中去,保障生态策略在各地得到广泛运用。正在讨论中的“气候资源保护法”应规定在城市发展中,大的开发区以及大的项目都需要经过气候方面的论证。既要确保新项目不会影响到气候,也要保证气候不会对新项目造成影响。并针对生物气候要素专门制定相应的地方法规,制定相关规范、条例,确保城市规划设计和建设建立在科学、理性的基础之上。
  其次,打破现有的行政区划和部门条块分隔,适时、灵活地建立跨行政区划的大型生物气候缓冲区或一些自然生态资源区的建设管理机构,在经济、人事等方面做好切实保障。并辅以专家咨询、公众参与等监督机制,提高规划设计的科学性、民主性。
  第三,建立相应激励机制和补偿机制,将目前提供城市开放空间与容积率补偿的激励机制移植到绿色城市规划中去。对于能在规划设计指标之外提供的具有生物气候调节功能的缓冲空间,可根据所提供的效应大小相应采取提高容积率、政府或社会资金补偿、发展权转移等措施,这些措施的实施对于促进城镇建筑环境的改善将具有积极而持久的作用。绿色城市规划的实施是社会效益的直接体现,只有通过全社会的监督实施,才能保证规划设计的完整实现。单凭行政行为无法体现完整的社会意识,这种缺憾需要通过建构并畅通来自公众的“自下而上”的路径才能达到绿色城市规划的社会特征体现的目的。西方的民主建立在“有限的政府权力”和“有效的公众监督”的原则基础之上,公众参与是西方城市规划理论和实践的重要组成部分。如果没有公众参与,再好的规划设计构想在实施过程中也会扭曲变形。但是倡导公众参与,并不意味着对行政手段、法规管理等规划管理体系的排斥和敌视,它们往往是相辅相成的。
  最后,制定适宜的城市规划“产品”。在我国目前的体制下,城市规划职能与管理职能是分离的。
  设计人员和管理人员往往是“双盲操作”,很少沟通,经常容易导致设计、管理上的脱节。这就要求设计成果既要充分展示设计人员的思想,也要易于操作。
  在现阶段,城市规划成果宜采用图文并茂的文本形式。既要有准确的文字导则保证设计实施的具体化,也要有形象的图表、模型,简明易懂,便于决策管理人员理解,并最终落实到城市没汁法规条例中去。
  城市规划导则可进一步细分为规定性导则和指导性导则。规定性导则提出环境要素和体系的基本特征和要求,是下一阶段设计工作必须遵循的模式和依据。而指导性导则只是对环境要素和特征的描述,解释说明对设计的要求和意向,不构成严格的限制和约束。当然,就目前而言,要使城市规划活动从设计、决策管理到实施作为一种可持续的社会行为,真正起到管理和引导城镇建筑环境建设的作用和目的,还需要经历一段艰难曲折的探索和实践之路。在这个过程中,将面临诸多不确定的因素,如政策的改变、领导的变更、观念的更新、环境的变化以及投资主体与投资环境的变化。它要求城市规划成果既要能够保持一定的严密性和延续性,也要能够具有适应各种变化因素的灵活性。注重远期与近期的相互结合,给下一阶段的创作留有余地。
  三、 结语
  因此,现代城市规划是一项十分庞杂的任务。
  它不仅需要考虑专业内部的所有事宜,而且也要事先考虑到其行为可能产生的结果以及对其他机构所带来的影响。这样才能使每个机构都更好地了解未来可能出现的情况,并做出自己最好的选择。
  

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